海关缉私警察如何依法行政—党政司法.doc
海关缉私警察如何依法行政 — 党政司法 根据海关总署关于职能调整的一系列有关文件的规定,海关缉私警察负责查处走私、违规等行政违法案件,这对于自成立以来一直查办刑事案件的缉私警察来说是一项全新的业务。如何尽快适应形势的需要,更新执法观念,确保行政执法工作的连续性是缉私警察亟需解决的问题。笔者认为,要做好行政执法工作,缉私警察应从以下六个方面转变观念。 一、重刑事执法轻行政执法的观念 1999 年海关缉私警察组建以来,依法对 14955 名走私犯罪嫌疑人采取了强制措施,其中移送检察机关 7791 人,打击走私取得了经济和政治上的显著成效。在办理刑事案件的长期实践中,缉私警察形成了一整套行之有效的做法,积累了丰富的经验。刑罚制裁比行政处罚更为严厉,但并不能据此认为“刑事执法中对证据要求严于行政执法,行政执法没有必要象刑事执法那样严谨”。对于刑事执法来说,刑事案件办理的是否成功首先要经检察机关的审查,海关缉私警察认为已构成走私罪嫌疑,即可把案件移送检察机关。在职能调整前,即使检察院作出不起诉决定,缉私 警察可以将案件移交海关调查部门处理。而行政处罚由海关调查部门作出,缉私警察不再和当事人直接接触,从而避免了行政复议和行政诉讼的发生。在一定意义上讲,检察机关是缉私警察的最后一道屏障,或者说是一层过滤器。 职能调整后,缉私警察可以独立行使立案调查、审理,然后根据案件具体情况作出是否予以处罚的决定等行政执法权,因此,缺乏刑事执法程序中检察机关审查的一环。这种一条龙式的行政处罚作业模式的最终结果是:如果当事人对处罚决定书有异议,申请复议或提起诉讼,作出处罚决定的行政机关直接面对的将是上级机关或司法机关。如果出现适 用法律错误、违反法定程序等情事,则行政处罚决定将被复议机关或司法机关变更、撤销,甚至引发行政赔偿的法律后果,因此其法律责任和社会影响之重大丝毫不亚于刑事执法。因此,行政执法和刑事执法两者在办案要求上虽有所差异,不能等同视之,但绝不能有所偏废,厚此薄彼,而应该树立高度重视行政执法的意识。 二、重海关内部文件轻法律法规的观念 我们常说行政处罚要以法律为准绳,要有法律依据,这里的依据应该指严格意义的法律和行政法规,而不是海关总署或者总署司局发布的有关文件。因为根据《行政诉讼法》第五十二条、五十三条的规定,人民法院 审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,而部门规章仅仅是参考。因此,海关行政处罚的法律依据只能是《海关法》和《海关法行政处罚实施细则》(下称:《实施细则》)。《海关法》和《实施细则》具有相对稳定性,《海关法》虽经修订,但毕竟是较为原则性的规定,对违法行为及其处罚未做详尽的规定,而《实施细则》又不能与修订后的《海关法》相配套,致使其缺乏操作性。 海关业务有其特殊性,随着国家政策的变动和对外贸易的发展,海关监管经常要面临新问题。为了及时应对新问题,确保海关既严密监管、又高效运作,海关总署制定了大量的部 门规章和内部规范性文件来指导,虽然在领会法律条文、解决疑难等方面起到了指导作用,但也部分出现了与《行政处罚法》等有关法律的原则甚至是某些具体法律规定不一致的地方,而有些规范性文件在新的法律出台生效后,没有做相应的修改。加入 WTO 后,行政执法应该公开,增加透明度,对行政管理相对人规定权利义务的所有规范性文件应该公开发布。对此,应该坚持两个原则:一是海关行政法规、部门规章、内部规范性文件不能与《海关法》、《行政处罚法》等法律相抵触;二是在行政处罚中不能引用部门规章作为定性量罚的依据。 例如:《实施细则》第八条规 定:“走私行为在三年以后发现的,可以从轻或者免除处罚。”而《行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”一般对“法律另有规定的除外”的理解是指《治安管理处罚条例》中的六个月的处罚时效。由于《实施细则》是 1993 年修订实施的,而《行政处罚法》是 1996 年颁布施行的,《实施细则》没有做相应的修改。按照《立法法》第八十七条关于“下位法不能违反上位法”的规定,《实施细则》的关于“三年”的处罚时效是无效的,在实践中应以《行政处罚法》规定的“二年”为执法依据。 根据 海关总署关于职能调整的一系列有关文件的规定,海关缉私警察负责查处走私、违规等行政违法案件,这对于自成立以来一直查办刑事案件的缉私警察来说是一项全新的业务。如何尽快适应形势的需要,更新执法观念,确保行政执法工作的连续性是缉私警察亟需解决的问题。笔者认为,要做好行政执法工作,缉私警察应从以下六个方面转变观念。 一、重刑事执法轻行政执法的观念 1999 年海关缉私警察组建以来,依法对 14955 名走私犯罪嫌疑人采取了强制措施,其中移送检察机关 7791 人,打击走私取得了经济和政治上的显著成效。在办理刑事案件的长期实践中 ,缉私警察形成了一整套行之有效的做法,积累了丰富的经验。刑罚制裁比行政处罚更为严厉,但并不能据此认为“刑事执法中对证据要求严于行政执法,行政执法没有必要象刑事执法那样严谨”。对于刑事执法来说,刑事案件办理的是否成功首先要经检察机关的审查,海关缉私警察认为已构成走私罪嫌疑,即可把案件移送检察机关。在职能调整前,即使检察院作出不起诉决定,缉私警察可以将案件移交海关调查部门处理。而行政处罚由海关调查部门作出,缉私警察不再和当事人直接接触,从而避免了行政复议和行政诉讼的发生。在一定意义上讲,检察机关是缉私警察的最后 一道屏障,或者说是一层过滤器。 职能调整后,缉私警察可以独立行使立案调查、审理,然后根据案件具体情况作出是否予以处罚的决定等行政执法权,因此,缺乏刑事执法程序中检察机关审查的一环。这种一条龙式的行政处罚作业模式的最终结果是:如果当事人对处罚决定书有异议,申请复议或提起诉讼,作出处罚决定的行政机关直接面对的将是上级机关或司法机关。如果出现适用法律错误、违反法定程序等情事,则行政处罚决定将被复议机关或司法机关变更、撤销,甚至引发行政赔偿的法律后果,因此其法律责任和社会影响之重大丝毫不亚于刑事执法。因此,行政执法 和刑事执法两者在办案要求上虽有所差异,不能等同视之,但绝不能有所偏废,厚此薄彼,而应该树立高度重视行政执法的意识。 二、重海关内部文件轻法律法规的观念 我们常说行政处罚要以法律为准绳,要有法律依据,这里的依据应该指严格意义的法律和行政法规,而不是海关总署或者总署司局发布的有关文件。因为根据《行政诉讼法》第五十二条、五十三条的规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,而部门规章仅仅是参考。因此,海关行政处罚的法律依据只能是《海关法》和《海关法行政处罚实施细则》(下称:《实施细则》)。《海关法》和《实施细则》具有相对稳定性,《海关法》虽经修订,但毕竟是较为原则性的规定,对违法行为及其处罚未做详尽的规定,而《实施细则》又不能与修订后的《海关法》相配套,致使其缺乏操作性。 海关业务有其特殊性,随着国家政策的变动和对外贸易的发展,海关监管经常要面临新问题。为了及时应对新问题,确保海关既严密监管、又高效运作,海关总署制定了大量的部门规章和内部规范性文件来指导,虽然在领会法律条文、解决疑难等方面起到了指导作用,但也部分出现了与《行政处罚法》等有关法律的原则甚至是某些具体法律规定不一致的地方,而有些规范 性文件在新的法律出台生效后,没有做相应的修改。加入 WTO 后,行政执法应该公开,增加透明度,对行政管理相对人规定权利义务的所有规范性文件应该公开发布。对此,应该坚持两个原则:一是海关行政法规、部门规章、内部规范性文件不能与《海关法》、《行政处罚法》等法律相抵触;二是在行政处罚中不能引用部门规章作为定性量罚的依据。 例如:《实施细则》第八条规定:“走私行为在三年以后发现的,可以从轻或者免除处罚。”而《行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”一般对“法律另 有规定的除外”的理解是指《治安管理处罚条例》中的六个月的处罚时效。由于《实施细则》是 1993 年修订实施的,而《行政处罚法》是 1996 年颁布施行的,《实施细则》没有做相应的修改。按照《立法法》第八十七条关于“下位法不能违反上位法”的规定,《实施细则》的关于“三年”的处罚时效是无效的,在实践中应以《行政处罚法》规定的“二年”为执法依据。 在案件调查取证过程中,对当事人做笔录是必要的,通过笔录等材料可以寻找案件的突破口,了解案件的来龙去脉,确定办案的思路方向。但仅仅依靠笔录而无相关证据印证是不能作出行政处罚的。刑 事证据上有个“米兰达规则”,规则的含义是“只有其承认不能证其罪”。我国也确立了该项证据原则,《刑事诉讼法》第四十七条规定:“只有被告人供述,没有其他证据的,不能认定被告人有罪和处以刑罚;没有被告人供述,证据充分确实的,可以认定被告人有罪和处以刑罚。”行政执法也应遵守这一原则,笔录要做,但不能对笔录有严重依赖性,关键是获取相关证据,相互印证,形成完整稳固的证据链条。 如,某公司以加工贸易方式出口皮包,实际藏匿许可证管理商品。在案件调查过程中,该公司经理、业务员均称,此前,该公司以同样手法出口过许可证管理商品, 并提供了报关单、提单号,但两人交代的货物数量不一。由于该票货物海关没有验货,货物顺利出口,因此,仅有两个当事人并不一致的查问笔录,无法认定第一票是否确已构成走私行为。 办理行政案件,当事人不承认,只要证据确凿,既可定性处理,不一定非要求当事人 “亲口承认故意违法”不可。但只有当事人的笔录承认,而无其他证据相互印证,应当按照《行政处罚法》第三十八条第一款(三)项的规定不得给予行政处罚。 五、重处罚轻教育的观念 《行政处罚法》第五条规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者 其他组织自觉守法。”,这里明确了行政处罚必须遵循的处罚与教育相结合的基本原则。该法第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”行政处罚通过申诫罚、财产罚、资格罚、自由罚等方式使当事人对自己的违法行为承担应有的责任,从而达到教育当事人的目的。如果过份强调罚没收入的数量,势必造成行政处罚的教育目的和处罚手段的错位,从而弱化了行政处罚教育目的的实现。 行政处罚不是重在增加罚没收入,而是通过对违反行政法律规范所规定义务的行政管理相对人进行惩罚,造成违法者精神、自由和经济利益受 到限制或损害的后果,达到吸取教训、杜绝重犯的直接目的(即特殊教育意义);同时还可对其他行政管理相对人产生威慑作用,使他们同样不敢违反法定的行政法义务(即普遍教育意义)。但惩罚与威慑是否收到成效,是否能实现行政管理的目标,关键是要看行政管理相对人是否配合、协助。如果行政管理者、行政管理相对人均以对立的态度、抵触的情绪来处理行政法律关系,则会引起关系紧张,案件多发,从而又增加执法成本。而教育行政管理相对人守法,调动其积极性,引导自觉守法是行政管理秩序恢复和正常运转的有效方法和途径,在教育中灌输海关法律知识,还可 以将误会消除、矛盾消化。因此,行政执法机关应该从思想上高度重视处罚与教育的有机结合,避免出现行政机关与行政管理相对人之间的对立的局面。 六、抵触复议应诉的观念 具体行政行为直接影响公民、法人或其他组织的权利,一旦出现偏差,即会给公民、法人或其他组织的合法权益带来损害。随着《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等一系列法律的出台实施,我国法律对于行政管理相对人合法权利的保护达到了一个前所未有的高度。对于案件被申请复议或被提起诉讼,有人敬而远之,有人视为洪水猛兽,认为这是工作的失误或者是丢脸的事。 案件 下达《行政处罚决定书》后,对于当事人申请复议或提起诉讼应该做正确理解。法律向公民、法人或其他组织提供了听证、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等有效的救济制度,正是法律公正、公开原则的最大体现,其立法主旨就是防止和纠正违法的或不当的行政行为,保护公民、法人或其他组织的合法权益,同时保障和监督行政执法机关依法行使职权、履行职责,完善行政机关的执法监督机制。随着依法治国方针的贯彻和落实,公民、法人和其他组织的经营者的法律意识从萌发到扎根发芽,已有了显著的进步,且他们的法律素质在不断提高,已懂得利用法律来维护自己的权益 ,敢于对包括海关在内的行政执法机关的具体行政行为提出质疑,甚至敢于说“不”。 因此,海关作出的具体行政行为被申请复议或被提起诉讼是正常的,关键是要保持一种正常的心态来对待,等闲视之、泰然处之,积极作好答复或应诉工作,任何时候不要惧怕。如果因为怕被申请复议、被提起诉讼,势必瞻前顾后,缩手缩脚,出现定性不准、量罚畸重畸轻的情形,也就根本谈不上依法行政。只要遵循案件审理的事实清楚、证据确凿、定性准确、处罚适当、程序合法、手续完备六个基本原则,行政处罚一定会经得住上级机关的行政审查和法院的司法审查。 “依法行政、为国把关,服务经济、促进发展”的新时期工作方针给海关行政执法工作提出了高标准,严要求。面对这种严峻形势,海关缉私警察不仅需要从加强业务和法律知识学习、提高自身业务和法律水平入手,更要从理念深处树立全新观念,以探索新形势下执法工作的新路子,解决新问题,达到执法行为合法客观公允、认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法的要求,实现教育规范行政管理相对人进出口经营行为的海关监管目标。