工程监理与工程项目管理的问题思考.doc
工程监理与工程项目管理的问题思考 摘 要 :探讨了目前鼓励推广的工程项目管理与目前正在实施的工程监理的区别与联系 ,主要包括这几方面问题的一些思考 :管理服务范围对比 ,工程管理中立场问题 ,投资主体性质及其对工程项目管理需求、工程监理与工程项目管理并存体制。 Abstract :This paper explored the association and distinction between the engineering supervision which are carried out and engineering project management which are encouraged recently , mainly included several thoughts about the relationships between them: the contrasting of management services scope ; engineering management position question ; the natures of investors and its project management needs ; coexist systems of engineering supervision and engineering project management . 工程监理制度已经走过了 17 个年头 ,做出 了很大的贡献 ,但现在因各种原因 ,它的作用、地位和发展方向都到了需要思考的时候。建市 [2003 ]30 号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》 (以下简称《指导意见》 ) 明确指出要大力发展工程项目管理企业。另外 ,随着政府投资工程管理的重要改革模式“代建制”的发展需要 ,既是工程监理、工程项目管理的重大历史发展机遇 ,同时也都将面临较大的困难。如何大力发展工程项目管理 ? 工程项目管理与工程监理有何联系与区别 ? 工程监理将何去何从 ? 这些都是值得我们去深思、去探讨。 1 关于管理服务范围对比的思 考 原国计委和建设部在 1996 年颁布实施的《工程建设监理规定》里明确指出建设监理是指监理单位受项目法人 (业主 ) 的委托 ,依法对工程建设实施进行全过程 (前期决策阶段、设计阶段、招标阶段、施工阶段、项目竣工验收阶段 ) 、全方位 (质量控制、投资控制、进度控制、合同管理、信息管理、组织协调 ) 的监督管理。 但实际情况并不如我们对工程建设监理的当初设想 ,因包括业主、监理企业自身及政府管理部门的政策导向的多种原因 ,现实的工程监理工作主要集中于工程施工阶段的质量控制。根据对北京、上海、江苏、浙江等十六省市 172 156个监理工程调查 ,监理企业近三年从事施工阶段监理以外的其他业务情况为 :进行前期咨询 2 393 个 ,占 1139 % ,从事勘察设计招标 1 462 个 ,占 0185 % ,从事勘察监理 831 个 ,占 0148 % ,从事设计监理 4 358 个 ,占 2153 % ,从事施工招标12 549 个 ,占 7129 % ,从事设备监造 1 105 个 ,占 0164 %。调查统计表明 ,监理企业介入前期工作无论从深度和广度都十分有限 ,主要监理服务工作是在施工阶段。 由于将监理工作定位在施工阶段 ,使建设监理工作形成单一化 ,一些单位和部门把监理 工作理解为业主的施工员、质监站的眼、手、腿 ,只是起到旁站、监工的作用。而业主又有碍于国家规定 ,不得不委托监理 ,视监理可有可无。因而监理的工作内容和外延被任意挤压和添加。投资由业主控制 ,而进度则听由施工单位控制 ,最终只有质量责任落在监理身上。 而建设部建市 [2004 ]200 号《建设工程项目管理试行办法》第六条规定工程项目管理业务范围包括 :协助业主方进行项目前期策划 ,经济分析、专项评估与投资确定 ;协助业主方办理土地征用、规划许可等有关手续 ;协助业主方提出工程设计要求、组织评审工程设计方案、组织工程勘察设 计招标、签订勘察设计合同并监督实施 ,组织设计单位进行工程设计优化、技术经济方案比选并进行投资控制 ;协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标 ;协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施 ;协助业主方提出工程实施用款计划 ,进行工程竣工结算和工程决算 ,处理工程索赔 ,组织竣工验收 ,向业主方移交竣工档案资料 ;生产试运行及工程保修期管理 ,组织项目后评估。 由上面的分析可知 ,我们目前鼓励推广的工程项目管理应该是包括工程监理在内 ,从决策阶段到实施阶段的全过程合同、费 用、进度、质量、安全、信息等的管理和控制 (见表 1) 。 2 关于工程管理中立场问题的思考 1999 年颁布的《建设工程监理规范》中指出监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作 ,维护建设单位和承包单位的合法权益。这也就进一步明确了监理单位应该是建筑市场中一个独立的第三方 ,监理人员应该以独立、客观、公正、科学的态度和方法去处理在工程建设过程中所发生的各类问题 ,不得依附和偏袒任何一方。是前几年大量产生的豆腐渣工程、偷工减料及引起的工程质量隐患以及防止工程腐败的社会背景下应运而生的对工程监理的定位的政府导 向 ,希望工程监理作为独立、客观、公正、科学的第三方能对上述问题有一个制约作用。同时为了实现工程监 督管理“小政府 ,大社会”的建设工程监督管理体制。十几年来 ,工程监理也基本上起到了监督、防止工程项目质量问题和规范建设工程秩序的一定作用。 但是在实际工程监理工作中 ,业主作为受业主委托的一方 ,是从业主方取得监理费用的现实 ,注定了工程监理在工程施工过程的“独立第三方”地位 ,一直独立不起来 ,受到业主的很大制约 ,监理人员多数情况下是按照业主的意愿和要求去开展工作的。 而对于工程项目管理 ,在《指导意见》中对发 展工程项目管理企业的必要性是为了提高工程建设管理水平 ,保证工程质量和投资效益 ,是为了利用工程项目管理企业的技术和管理经验为业主谋求最大的工程项目增值。可见工程项目管理是完全代表业主进行工程项目管理 ,代表业主的利益 ,是站在业主的立场上 ,以业主需求为关注焦点 ,关心工程项目建设目标的实现和投资效益上来 (见表 1) 。 从上面两个方面的思考 ,目前广泛实行的工程监理和我们大力鼓励发展的工程项目管理可以说既有联系也有区别 ,也基本上存在两种观点 ,一是工程监理不属于工程项目管理 ,它是我国特殊建筑工程市场环境的一个特殊的制 度 ,可以认为是国家进行工程质量监督管理的社会延伸 ;另一种观点认为 ,工程监理是工程项目管理的一个部分 ,一块内容 ,从属于工程项目管理 ,工程项目管理完全可以包括工程监理 ,工程监理应该是工程项目管理服务一个重要的、基本的服务内容。 笔者比较倾向于第二种观点 ,这是因为工程监理是政府在一定历史时期推行的一种制度 ,在逐渐完善工程建设市场秩序、法律法规及制度 (如工程担保制度、责任制等等 ) 和投资 (业主 ) 体制的基础上 ,工程监理的这种质量监控的责任将越来越弱化。 随着项目管理的稳步发展 ,另一方面 ,各中介咨询机构 ,尤其 是最具有转化优势和管理条件的建设监理企业应率先醒悟按照项目管理的要求更新观念 ,转变服务理念摆脱过去监理工作定式 (站在项目监理角度上思考这种工作方式是正确的 ,也是必须的 ) ,灵活运用统筹协调工作方法 ,把自己从法律界定的第三方转到项目业主的立场上来 ,把长期以来以注重工程质量监控为主的工作方式 ,只按规范、注重程序的监理工作方式 (忽视工程特点 ,不问业主需求 ,各类工程一样对待 ,按标准合同和规范规定的内容、范围、职责和方式提供近乎机械式的监理服务 ) 转变到项目管理与业主需求信息对称、供求统一的工作模式上来 ,把过去充当“ 监工”的角色转变到“项目管家”的地位上来 ,符合政策要求 ,满足业主需求 ,推动项目管理健康发展和各企业共同进步。 3 关于投资主体性质及其对工程项目管理需求的思考 显然 ,不同的业主对工程项目管理的需求是不一样的 ,而业主最大的不同应该就是其投资主体 (业主 ) 的性质、资金来源及最终使用者的不同了。一个工程项目除作为承包商的参与者之外 ,与工程项目息息相关的有投资者、业主 (甲方 :在工程建设过程中以甲方身份管理工程项目建设的 ) 、购买者和使用者。 分析目前我国工程建设领域 ,存在两个方面的错位 :一是投资者与业 主 (甲方 ) 身份的错位 ,如政府投资工程 ,投资者是国家、政府 ,或者更准确地说是广大人民 ,而业主 (甲方 ) 却是少数的政府公务员代表 (如基建处、指挥部等 ) ;即使是在像房地产开发公司或者某一股份有限公司 ,行使业主 (甲方 )权利也是开发公司、股东中的少部分人。 二是投资者往往并不是最终的终端用户 (购买者、使用者 ) ,最典型的就是房地产开发 ,投资者是开发公司 ,终端用户 (购买者、使用者 ) 是广大住房消费者。 根据投资主体性质及其管理方式的不同 ,大致可分为以下四类 : 第一类 ,非经营性政府投资工程项目 ,这类工程目 前主要是采用指挥部型、基建处型、专业机构型等形式的管理方式 ,这是计划经济的产物 ,也是目前这类工程的主导管理方式 ,更是我们进行政府投资管理改革的重点 ,如现在正在推行的“代建制” ,已取得了不错的效果 ,具有代表性的上海、深圳、厦门代建制模式。其中心思想就是政府投资 ,委托社会进行专业咨询、工程项目管理。 第二类 ,经营性政府投资工程项目 ,一部分是组建项目法人 ,实行项目法人责任制 ,由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值 ,实行全过程负责。即组建一个虚拟法人实现投资、业主、使用者 一体化。 第三类 ,房地产开发类投资者 ,正如上文所述 ,房地产开发商往往并不是最终的终端用户。 第四类 ,股份公司、私人公司投资者 ,这类业主其所投资项目是用来解决自身的生产生活需要的 ,投资者和使用者是真正的一体。 每一个业主对工程项目管理 (包括工程监理 ) 的需求是不一样的 ,根据工程投资主体性质及投资主体、业主 (甲方 ) 、最终购买者和使用者的性质 ,对工程项目管理 (工程监理 ) 的需求可简单归纳如下。 非经营性和经营性政府投资工程因为专业化、社会化的需要 ,以及政府投资工程的最终使用者是广大人民 ,一般必须 采用全程工程项目管理 (包括工程监理 ) ,如“代建制”的上海模式和厦门模式。相对来说 ,经营性政府投资工程组建法人 ,其法人组织中会有些工程管理技术人才 ,自身工程项目管理能力有时还是较强的 ,所以可能对工程项目管理的需求相对弱一些。 房地产开发类 ,因为房地产开发公司是一个有较强的市场独立性和追求最大利益的理性主体 ,其对工程项目管理的需要可根据自身工程管理力量而定 ,就目前我国房地产开发现状来看 ,房地产开发公司都有较强的前期策划、资金筹措、进度控制、投资控制和工程施工管理能力 ,相对来说 ,对工程项目管理需求不是很强烈 。但考虑到其开发出的产品 ——— 物业的最终购买者、使用者并不是房地产开发商本身 ,而是广大消费者 ,所以必须强制工程监理 (质量控制 ) 。当然 ,开发商在前期策划也可以委托专业房地产投资咨询公司进行前期咨询、策划。 第四类的股份公司、私人公司投资者 ,可以说是唯一的投资者和使用者是真正的一体。不存在上述的两个方面的错位 ,但往往这类投资者缺乏专业技术、管理经验 ,所以也多数会委托全程工程项目管理 ,同时股份公司、私人公司投资者对工程质量和工程投资一样地关注。但是考虑到毕竟工程项目建设是很大的社会财富 ,工程质量事关大量的社会财产安全 ,工程监理也是必要的 (见表 2) 。 4 关于工程监理与工程项目管理并存体制的思考 国际上通常的做法是采取工程项目管理承包方式 ( PM 或 PMC) ,无监理。我国在由计划经济向市场经济转型过程 中 ,推行了监理制 ,取得了良好的效果 ,但监理工作有一定的局限性 (目前施工阶段开展了监理工作 ) ,难以真正为业主提供可行性分析、项目策划、招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行 (竣工验收 ) 等一条龙管理服务 ,且无法与国际接轨。但在考虑与国际接轨 ,进行工程项目管理改革的过程中 ,我们也必须注意到我国的具体情况 ,循序渐进地进行改革。可以工程监理与工程项目管理并存体制作为过渡阶段。 由上文分析 ,工程监理在目前的工程项目建设还是必要的 ,也是必须继续施行的一项基本制度 ,在此基础上大力发展工程项目管理。要以政府投资工 程为主导 ,力主推行全程工程项目管理 (包括工程监理 ) ,培养一批有技术、有经验、有实力的工程项目管理公司。而在另两类工程项目中 ,仍然执行工程监理 (主要是进行工程质量监控 ) 制度为基础 ,业主自主委托工程项目管理。 另外 ,根据《指导意见》 :对于实行监理的工程项目 ,具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理 ,业主可不再另行委托工程监理 ,该工程项目管理企业依法行使监理权利 ,承担监理责任 ;没有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理 ,业主应当委托监理。工程项目管理企业应该具有工程监理的资质 和能力 ,这样委托了工程项目管理的项目 ,就不必要再行委托工程监理了。 [参考文献 ] [1 ] 韩 锟 . 工程项目管理 :发展趋势与应对策略 [J ] . 建筑经济 ,2005 (2) :67 - 70. 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