工程项目管理代建制模式探析.doc
工程项目管理代建制模式探析 [摘要 ]代建制是政府投资体制改革的创新机制,在现阶段各地方各部门认识上不统一、操作上区别很大的背景下,文章提出必须要明确界定代建制的内涵与本质要求,在统一认识的基础上,充分吸收国内外工程项目管理服务和工程总承包这些工程建设领域的成熟经验,大力推进、完善代建制的实施模式,以实现控制概预算和提高政府投资项目专业化管理水平的目的。 [关键词 ]工程项目管理 ;代建制 ;模式选择 项目管理在当前国内外已被广泛应用,极具成效,特别是工程建设领域的工程项目管理更为突出,备受重视,发展很快,是现代工程管理学科中的成长点。而其中大中型工程项目,投资额大,情况复杂,项目信息处理工作量庞大,项目管理任务艰巨,建设项目效果的社会影响更为深远。如何应用现代科学技术和先进的管理手段对项目进行有效管理、风险控制,达到预期的目标,是项目投资者(政府或其他 )极为关心和重点考虑的问题。 一、代建制的内涵与本质 国际上项目代建制的运用已十分普遍,项目组织实施委托专业性公司运作已是一种通行的做法,美国 、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建服务。而且代建方式随着市场的需求变化而不断发展演变。根据美国‚设计一建造‛学会 2000年的报告,采用设计一建造总承包合同方式的比例已达到 30%,并预计 2005 年将上升到 45%。 参照国际上的通行做法,改革现行的政府投资工程管理模式,特别改革那些项目来了搭班子、工程完了散班子,只有一次教训、没有二次经验的‚甲方基建办 (即常说的自建制 )‛的工程管理方式,对工程建设项目实行公司化、职业化管理,已经在一些地方开始了探索和试点。 2004 年 7 月,国务院发布了《关于 投资体制改革的决定》,该《决定》中提出:‚对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。‛近几年试行的这一投资体制改革的重要举措‚代建制‛,随着国家整体深化投资体制改革方案的出台而浮出水面。 广义的代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理,并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务,直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。从 而由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化、现代化转变。狭义的‚代建制‛即政府投资项目的‚代建制‛是由政府选择有资质的项目管理公司,作为项目建设期法人,全权负责项目建设全过程的组织管理,使政府投资工程‚投资、建设、管理、使用‛的职能分离,通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。以下讨论的问题是围绕政府投资项目的‚代建制‛来展开的。 长期以来,我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行‚财政投资,政府管理‛的单一模式,即‚投资、建设、监管、使用‛多位一体的模式。该模式虽然发挥 过一定作用,但也存在着诸多痼疾:一是一些政府部门既负责投资审批、监管建筑市场,又直接组织工程项目的建设实施,导致政企不分、责任不明、监管不力、易滋生腐败等问题 ;二是政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施,缺乏建设所需的工程管理、技术人员,不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平,效益不高 ;三是政府投资工程由建设单位自建自用,使用单位受自身利益的驱动,极易造成争项目、争资金,导致‚钓鱼‛工程和超规模、超标准建设、超预算等现象的产生,施工、监理等单位也是‚三超‛的直接受益者,从而形成利益联动体,加剧了对 投资的饥渴 ;四是经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重,不能适应市场化改革的需要 ;五是政府投资工程各自组织建设,难以实施有效监督,难以及时纠正建设过程中的违法违规问题,难以真正建立有效的责任追究制度。 因此,必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造,这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策,是保证工程质量、提高投资效益的重要措施,也是转变政府职能的客观要求,更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。 从目前各地开展代建制试点工作来看,各地对代建制的认识不尽一致,做法千 差万别,实践中与现行体制和管理部门、使用单位的关系模糊,集中体现在对代建制的内涵和委托方、代建方、使用方三者之间的关系以及各方的责、权、利界定不明确。有的地方对代建项目的业主界定不清楚,甚至把使用方作为业主,比如上海上咨工程管理咨询有限公司在履行代建职责中的一些遭遇,就颇具代表性。 2002 年该公司作为项目管理公司介入 C 市一重大工程的建设。 2003 年 6 月,当地政府有关部门正式要求该项目实施代建制试点,并由当时的市计划委员会发文委托该公司运作,其职责类似于甲方的助手,协助建设过程的管理,但没有相应的决策权。由于 使用单位希望这一工程能在各方面首屈一指,因此处处提出高建设标准,除了建筑主体外,相关辅助设施也要成为区域的标志性工程。而上咨公司出于控制投资的考虑对设计单位提出了限额设计的要求,即设计单位在完成独栋建筑的设计图纸后,必须就造价是否超概算进行经济分析,以避免设计全部完成后,因资金超标而全部返工、调整。双方在材料使用、空调采购等方面意见也不统一。业主在图纸设计过程中,为追求国内领先的目标,不断修改原扩初方案,增加各种设施投入。这种边设计边调整的方式,显然无法控制投资额。双方的争执于是无法协调。业主及其上级单位认 为上咨公司不懂业主需求,上咨公司是来打工的,而不是处处管着的婆婆。于是该市政府领导拍板代建管理模式不变,但上咨公司必须受使用单位管理。对此,上咨公司认为已脱离代建制的真正内涵,无法接受,双方正式散伙。 可见对代建制的基本内涵的把握必须是明确的一致的,否则在实践操作中就容易出现混乱。代建制是对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造,这必然是一个系统工程,必须用系统的眼光来观察,用系统的方法来设计。它涉及到法律、经济、工程管理、行政管理等多个领域。从法律的角度来讲,它必须规范代建制各方的行为,规 范各方的责任、权利、义务关系 ;从经济的角度来讲,它必须满足投资的宏观经济效果 ;从管理的角度来讲,它要实现投资省、质量好、工期短、效益高的目的,以及减少或转移工程项目行政管理的成本和各种风险。前提条件是对代建制的内涵有明确的界定。 代建制的内涵应该把握以下几个方面: (一 )通过招标的方式选择专业化的工程项目管理公司负 责建设实施。这里应是指工程项目管理公司对工程项目建设的全过程组织实施,而不仅仅局限在可行性研究、招投标、设计、施工、采购、监理、造价管理等某一方面 ;是独立开展项目管理的组织者、实施者、管理 者,而不仅仅是项目的协调者、咨询者、技术顾问的身份 ;这里的负责应是指工程项目管理公司作为独立法人在代建制项目中是责、权、利的统一体,要独立承担项目过程和结果的风险,要对项目的投资、质量、工期全面负责,要求必须赋予其充分自主的管理权 ;政府作为投资方是通过招标的方式来选择工程项目管理公司,双方的权利义务关系通过合同来明确、细化,工程项目管理公司受合同的约束,政府同样受合同的约束,双方是基于完全平等的民事主体基础上的委托合同关系,这不应该也不属于行政委托,合同签定后政府不能依单方的意思而随意变动。一部分意见认为政 府对代建单位履行合同有监督权,这是毫无疑义的,但应该明确的是,这种监督是基于合同的监督,合同的双方都有监督对方履行合同义务的权利。如果把这种监督理解为行政监督就容易出问题,政府的行为如何规范 ?监督者与被监督者的地位是不平等的,就为权利寻租打开了口子。要重视合同在代建制运作过程中的核心地位,这不仅是国内的项目的需要,也是与国际工程项目管理接轨的需要。 (二 )代建制要求工程项目管理公司首先要满足政府作为投资者的基本目的和要求,即投资少、效益高、工期短、质量好 ;工程项目管理公司作为市场化、专业化的代表,必须有能力、 有资质、有业绩,一方面政府要为工程项目管理公司履行职责创造良好的法制环境和管理环境,明确其法律地位 ;另一方面,工程项目管理公司本身应具备实施项目管理的能力,具备承担项目风险的能力。要实现代建制的目的,代建单位的履约能力是关键。 (三 )项目竣工验收后移交给使用单位,意味着明确了建设与使用的分离,使用单位在建设期不能介入管理,不能干涉代建方的管理权。使用单位对建设项目的功能或运营成本的合理要求应在项目立项前期提出,在项目的实施过程中不应该以任何借口或理由妨碍代建方的管理。相反,应协调配合好代建方的工作,由于现阶段 代建制的运作全过程规范尚未形成,使用单位的行为应有明确的规范要求。 二、代建制运营的模式分析 近年来,一些地方政府已经进行了代建制的试点工作,随着探索的深入,逐步形成了两种基本的运营模式。第一种模式是将项目委托专业化的项目管理企业。实践中又有三种做法:一是在政府投资主管部门下面,设立具有法人资格的建设工程‚项目法人‛,采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为‚代建单位‛,再由‚项目法人‛作为委托方,与‚代建单位‛签订‚代建合同‛。项目投资资金的管理权仍然掌握在‚项目法人‛的手中。其优点是可以实现对公 共工程建设的专业化管理的政策目的,缺点是相当于政府投资主管部门自己作为建设单位‚包揽‛项目工程建设 ;二是政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位,与使用单位签订‚代建合同‛。投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。缺点是显而易见的,即实际上未对现行投资体制进行任何改革。而且政府投资主管部门在选定代建单位后,实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督 ;三是北京、武汉、浙江等地代建制试点采用的模式,政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订‚三方代建合同‛。北京市是由‚发改委 ‛ (投资人 )选定代建单位,并与代建单位、使用单位签订‚三方代建合同‛,除规定代建单位的权利、义务和责任外,还明确规定‚政府主管部门‛的权力和义务、‚使用单位‛的权利和义务。其优点是可以发挥三方当事人的积极性,实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为,实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理,保证工程质量和投资计划的执行,实现政府投资体制改革的政策目的。第二种模式是由政府组建的由工程技术人员组成的事业单位性质的机构来运作。如安徽公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心、 深圳市建筑工务署、云南玉溪市政府代建中心。香港也是由政府组建的机构工务局实施的。两种运营模式各有利弊,相对来说,专业公司能够有较强的服务意识和管理效率。当然作为企业就要追求利润最大化,必须要有将项目效果与企业效益挂钩的约束手段,如果委托的项目公司资质不高,缺乏专业人才,或者企业诚信度较低的话,就会给代建制的实施带来新的风险。事业单位是非营利机构,由于没有竞争,有可能管理效率低下,控制投资的刚性约束机制较弱,而且一旦出现质量、工期和超概,难以处罚代建单位和挽回损失。代建单位也难以摆脱政府人员非程序性的干预。如 果代建项目众多的话,代建机构的规模会迅速膨胀 ;项目少时,膨胀的机构又难以缩减,本身的机构管理就是个不小的问题。 项目代建制来源于工程建设管理中的工程总承包和工程项目委托管理。我国在相当长的时期内实行计划经济体制,在其体制下,固定资产投资项目结构单一、项目管理模式单一、参与建设的单位功能单一,缺乏投资咨询、设计、采购、施工、试运行和固定资产投资全过程进行专业化、系统化、规范化管理的组织。改革开放以后,我国投资结构逐步多元化,大力推动建设项目管理体制改革,坚持推行工程管理应用,工程总承包和工程项目委托管理方 式得到广泛的运用。 所谓‚工程总承包‛,是指从事工程总承包的企业受业主委托,按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。在工程总承包中,总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包的主要方式有设计采购施工 (EPC)/(Engineering Procurement Construction/Turnkey,即 EPC/Turnkey)交钥匙总承包、设计一施工总承包 (D— B)(Design— Build)等。 所谓‚工程项目管理‛,是指 工程项目管理企业受业主委托,按照合同的约定,代表业主对项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理服务。在项目管理过程中,项目管理企业不直接与项目的总承包企业或勘察、设计、施工等企业签订合同,只是协助业主与上述企业签订合同并受业主委托监督合同的履行。项目管理的主要方式有项目管理服务 (PM)和项目管理承包 (PMC)两种。 (一 )项目管理服务 (PM)。英国建筑师协会将项目管理 (PM)定义为‚从项目的开始到项目的完成,通过项目策划 (PP)和项目控制 (PC)以达到项目的费用目标 (投资目标、成本目标 )、质量目标和进度目标‛ ,即工程项目公司按合同约定,在项目的决策、实施阶段为业主编制有关文件,提供招标代理、设计、采购、施工、试运行的管理和服务,代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制,并按照合同约定收取一定的报酬和承担一定管理责任的服务方式。 (二 )项目管理承包(PMC)。即项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理,包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标,选择设计、采购、施工承包商,并对设计、采购、施工进行全面管理。项目的最终决算要同在定义阶段结束时批准的预算相比较,若节约了则按 PMC 约定的分成办法就节约部分初步计算,再按项目的可用性、性能、工期三个方面的指标考核而得最终奖励额 ;若超支了,则要按协议约定承担罚款,直至罚没 PMC 的全部担保金。与 PM 模式相比, PMC 服务方式除完成项目管理服务 (PM)的全部工作内容外,还按照合同约定承担相应的管理风险和经济责任,是一项高风险、高回报的服务。 总之, PM/PMC 是指咨询公司代业主对工程项目进行管理,对设计、施工、监理是处于管理者和协调者的地位,咨询公司与业主之间具有更密切的关系,能够更充分地反映和贯彻业主的意图,并且使业主接收到合理的建议 和决策信息,更有利于业主做出合理和正确的决策。 三、代建制模式的选择 代建制来源于工程项目管理服务和工程总承包,但工程总承包和项目管理服务在工程建设领域一直长期存在,那么,来源于既有建设方式的代建制与其究竟有怎样的联系和区别呢 ?如何实现政府投资工程建设组织实施方式的体制创新和流程再造呢 ? 项目管理对于项目建设单位来讲,是在合同范围内为之提供一种技术性管理服务,工程总承包则是为建设单位提供技术性与一般性劳务相结合的服务。在这一点上,代建单位的代建工作与项目管理相同而与工程总承包有所区别。项目管理企 业的管理行为是代表建设单位,以建设单位的名义作出的 ;代建单位是受建设单位的委托从事工程建设或管理服务,代建企业完全以自己的名义完成。前者基于委托而形成了相应的代理关系,后者则并没有因为委托的存在而形成相应的代理关系,即有委托而无代理。工程总承包中,总包企业除了以自己的名义完成承包范围内的工作外,对分包工程的分包企业的管理和协调也是以自己的名义进行。在这一点上,代建企业完全以自己的名义完成工程建设及其管理的操作方式与工程总承包相同而与项目管理有所区别。代建制充分吸收了工程项目管理服务和工程总承包的长处。与项目 管理和工程总承包一样,政府投资建设工程项目的‚代建‛,从根本上讲是一种适应市场发展和变化的工程建设方式,我国将其作为公共工程建设的制度化范式,从公共投资管理角度来讲,无疑是其体制创新之处。代建制与以上两者的突出区别在于:代建单位具有项目建设阶段的法人地位,拥有法人权利 (包括在业主监督下对建设资金的支配权 ),同时承担相应的责任(包括投资保值责任 )。而不论总承包商,还是项目管理企业都不具备项目法人地位,从而无法行使全部权利并承担相应责任。 从目前的发展趋势来看,‚代建制‛将成为我国今后一段时期非经营性政府投 资项目的主要管理模式,如何通过‚代建制‛的实施提高政府投资效益和项目建设管理水平,政府如何规范、引导国内的代建市场健康、持续、快速发展 ;代建单位在机遇和挑战面前如何定位、生存和发展,如何提高整体水平和竞争实力并与国际项目管理接轨,都是迫切需要解决的问题。