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关于赴“北欧五国”学习考察劳动保障工作的报告 —考察报告 关于赴“北欧五国”学习考察劳动保障工作的报告 ***市劳动和社会保障局考察团 2005 年 9 月 16 日至 10 月 2 日，应瑞典凯西亚信息中心的邀请，经哈尔滨市人民政府批准， ***市劳动和社会保障考察团一行 10 人在王璞局长的带领下，对芬兰、瑞典、挪威、丹麦和冰岛等“北欧五国”劳动保障工作进行了学习考察。总体感受，“北欧五国”经济繁荣，劳动保障工作成效大，社会稳定；人口少、素质高；一路的风情，城市的美景让人难忘。但结合我们劳动保障工作，将学习重点放在了劳动就业政策和社会保障制度上。上看，“北欧五国”社会保障制度以“高税费、高福利”模式著称于世，社会保障范围、内容十分宽泛，社会保障基金占国内生产总 值或国民收入的比例很高，法制化程度高，管理体制科学规范，是当今世界社会保障制度主要类型之一。由于我们在芬兰、挪威、丹麦、冰岛的学习考察时间较短，重点在瑞典学习了一周时间。为此，现将瑞典学习考察报告如下： 在瑞典学习考察期间，我们走访了瑞典国家劳动研究所、瑞典国家中央统计局、瑞典乌普萨拉市政府、瑞典乌普萨拉大学医院、瑞典安娜贝瑞养老院、瑞典丹德律市政府、瑞典国家社会保险局、瑞典恩雪平市职业介绍所等八个部门。瑞典劳动研究所国际合作部项目经理尼尔斯〃彼德松，中央统计局人口统计部主任英格瓦〃约翰松，乌普萨拉 市政府办公厅主任玛丽〃海尔曼、乌普萨拉大学医院院长办公室主任、经理安娜 米柯〃奥伦纽斯，安娜贝瑞养老院负责人奥莎〃斯坦萨乌斯，丹德律市政府办公厅主任安娜〃玛丽布拉特，国家社会保险局主任约然〃斯迈德马克，恩雪平市职业介绍所主任托米〃约然松等有关人士就其部门的职责范围及所涉及的相关业务向我们介绍了情况，特别是国家社会保险局主任和恩雪平市职业介绍所主任对我们的学习考察进行了充分的准备和热情接待，并就我们考察团所关心的就业问题、社会保险问题同我们一起进行了交流和深入探讨。通过考察，我们对瑞典在促进就业和创业服务工作 以及瑞典社会保障有了更深的了解，他们一些政策措施也给我们留下深刻印象。 一、瑞典就业形势及就业政策 （一）就业形势。总体来看，瑞典就业形势平稳。瑞典的劳动力市场供求关系表现十分强劲，就业率呈迅速增长，失业率明显下降。全国人口 898 万人，就业人数 450 万人，注册登记失业人员不足 18 万人，使瑞典政府 1996 年制定的注册失业率从 8%目标降为 2000 年的 4%。主要原因是国内经济发展的强劲增长，出口市场的扩大，服务性企业和面向国内市场的建筑公司对劳动力的需求增大，每年将有近 10 万个岗位需求。同时，也得 益于实施积极的就业政策。 （二）就业政策。瑞典就业政策的长远目标是实现全员就业。为实现 2004 年20 至 64 岁年龄段 80%稳定就业率的目标，瑞典政府主要在提高劳动力市场的效率、提高失业人员的技能等方面制定了一些政策，明确了就业政策的三大任务和就业政策所涉及的部门及其职责，并根据劳动力需求，实行了一系列创造就业机会的项目和调整劳动力供应的项目。 一是明确就业政策的三大任务。帮助失业人员寻找工作，帮助企业寻找员工；采取措施消除瓶颈，提高失业人员的技能；采取切实措施，帮助难以在劳动力市场找到工作的失 业人员。这三大任务的指导思想就是，坚持提高技能的原则，对任何找不到工作的待业人员都应首先接受培训，然后获得实习机会或一份临时工作。只有当这些方法都不奏效时，政府才采取各种形式的现金援助办法。 二是政府部门实施及其职能。瑞典的内阁（政府）和国会负责制定就业政策的目标、规划和预算。劳动力市场管理局专门负责就业政策的执行。劳动力市场管理局下设全国劳动力市场委员会、郡劳动力委员会、就业服务中心和在职人员服务中心等 4 个层次。 1、劳动力市场管理局。负责推动和改善劳动力市场各行业的供需平衡；负责开展培 训项目，帮助困难最大的失业人员；负责对就业服务台中心、就业培训项目和失业保险系统进行统筹安排、监督和财务控制；负责监督在职人员服务中心的活动。 2、全国劳动力市场委员会。全国劳动力市场委员会是代表国会和内阁开展工作并向工业、就业和通信部汇报工作。该委员会每年都要提交年度拨款计划书，列明其目标、工作内容、资金来源及使用用途。全国劳动力市场委员会负责整体工作、资源调配并监督郡劳动力委员会的工作。同时，负责瑞典就业服务中心的互联网服务，已建立岗位信息库、求职信息库、临时工信息库、形象设计和艺术人才信息库、 职业和培训项目信息库，并提供劳动力市场新闻、就业市场形势预测和深入分析等。求职人员可以在所有就业服务中心使用客户工作站登录访问就业网站。 3、郡劳动力委员会。郡劳动力委员会负责制订所属郡的就业政策。全国有 21郡，每个郡劳动力委员会都设有一个执行委员会，在每个市都设有一个地方就业服务委员会。该委员会由郡劳动力委员会、就业服务中心、所在辖区的市政府、当地企业界和工会的代表组成。当地就业服务委员会的大多数委员由所涉及的市政府指定。 4、就业服务中心。就业服务中心是负责执行国家就业政策的地方性单位 。瑞典全国有 320 个左右就业服务中心，其中 50 个左右中心面向特定行业或职业，或提供专业化服务；另有 40 个左右专为工伤残疾人和就业困难较大的失业人员提供服务。大部分就业事务由地方就业服务中心办理。瑞典全国 289 个市都设有就业服务中心。 5、在职人员服务中心。在职人员服务中心是劳动力市场管理局下属的全国性咨询机构。它同郡劳动力委员会有工作关系，并在各郡设立派出机构。该中心专门负责企业和政府雇员的人力资源发展和职业技能培训。 （三）创造就业机会的项目 一是实行招聘补贴项目。该项目 1998 年 1 月 1 日实行，目的在于帮助已在就业服务中心登记的长期失业人员寻找工作。招聘补贴旨在鼓励企业加快招聘周期，并以工资补贴的形式支付雇用失业人员的企业。雇员则按照集体协议的条款领取工资或报酬。招聘补贴包括一般补贴、长期补贴和特殊津贴三种。不同种类的补贴约合每天 350 至 525 瑞典克朗。具体招聘补贴取决于失业人员在就业服务中心登记的时间长短、年龄和是否参加就业项目。 二是实行实习培训项目。该项目 1999 年 1 月 1 日实行，主要是接受一段时间实习培训的待业人员可参加时间最长为 6 个月的实习培训项目，同时可获得一份培 训补助金。领取失业保险金的个人可领取相同数额的“培训补助金”。其他人员则每天领取 143 瑞典克朗补助金。企业会为特定的项目成员提供一笔费用以支付该项目的部分开支。同时，针对不同年龄段的就业人口，分别实施了 20 岁以下青年、 20— 24 年龄段青年、长期失业人员和 55 岁年龄段以上的失业人员就业项目，为劳动者选择就业或培训项目打下了基础。 （四）调整劳动力供应的项目 一是就业培训项目。就业培训项目的出台有其政策原因。目的在于通过影响劳动力供应来解决失业问题。即向失业人员提供急需职业培训，以促进经济增长。在 经济衰退期，失业人员可利用待业期接受经济恢复时紧缺职业培训。否则，人们就会有可能在经济不景气时，被挤出劳动力市场，而当经济复苏时又出现供过于求状况。从这一方面来说，就业培训是政府稳定经济政策的一部分，因为培训能部分抵消劳动力短缺造成的工资暴涨。由于就业培训主要面向那些在劳动力市场上的弱势群体。因此，就业培训也可以促进经济平等。另外，为减少劳动力市场上的性别差异现象，这些项目扩大了女性的培训和职业选择。为员工提供培训的企业可获得公司内部培训补贴。企业聘用新人、提高员工技能以适应新技术或新工作方式时可获得政府补 贴，该政府鼓励企业养活裁员、注重培训。 二是针对残疾人的特殊项目。在劳动力市场上不能找到工作的职业性残疾人员，可从国有企业 Samhall 获得一份鼓励性的工作。对身有残疾、严重或慢性精神疾病或运动机能障碍的失业人员进行照顾性就业。此类补助金的有关规定大致同工资补助的规定相仿。 政府同时也为刚找到工作的职业性残疾人员提供工作辅助用品补贴，用于添臵残疾人员在工作时所需使用的辅助设备。另一种补贴形式是，政府支付残疾人护理工的工资。企业安排专门人员为职业性残疾人员提供特殊帮助时可获得该补贴。政府补贴 也可以支付给企业老板。此外，职业性残疾人员开设自己的公司时也可获得政府的企业补贴。 这些项目的目的是帮助职业性残疾人找到工作，同时向聘用职业性残疾人的企业提供补贴，用于支付因聘用工作能力较低的员工而带来的额外成本。聘用职业性残疾人的企业可以获得政府的工资补贴。而所聘雇员该获得与其他人相同，在集体谈判协议或类似协议中规定的工资福利。工资补贴的多少取决于劳动力成本和雇员工作能力。一开始时工资补贴不超过一年。按规定，工资补贴的发放最多不超过 4 年。 二、瑞典社会保险制度 社会保险管理体系健全。瑞典 社会保险管理，大多数社会保险福利事务所都由当地社会保险办公室管理，但失业保险除外。每个郡政府都设有社会保险办公室，并下设地方办事处。这些社会保险办公室设有自有资金，也不负责为社保筹资。社会保险金均来自市、郡及国家的税收和政府的社会保险拨款。社会保险办公室受国家社会保险局监督，国家社会保险局对有关社会保险规章有裁定权，并可就社会保险法律的适用性提供指导意见，国家医疗和福利局对地方的公共社会服务扮演“监督”角色。但其指导意见的效力，由于市政府和郡政府的自治权而受到很大程度的削弱，社会事务部负责大多数社会保险项目 的立法和预算事务，失业保险由前劳动部，即现在的工业、就业和通讯部负责。 一是养老保险制度。瑞典执行两套平行的新旧养老保险制度。旧的固定福利制包括国家基本养老保险制度（ 1974 年生效）和同收入挂钩的国家补充养老保险制度。新的固定缴费制度包括同收入挂钩的职业养老保险制度以及强制性个人账户储蓄制度。出生于 1938 年至 1953 年间的个人的养老保险计算方法将实现过渡；出生于 1953 年后的个人将按照新的社会保险制度领取养老金；出生于 1938年以前个人则完全按照旧的社保制度领养老金。 新旧两种制度中，普通 退休年龄为 65 岁。在旧的养老保险制度中，实际退休年龄可以在 60 至 70 岁之间， 65 岁前领取养老金时数额较低，推迟领取养老金时数额则较高。在新的养老保险制度中，退休年龄则较为灵活，员工可以在 60 岁以上的任何年龄退休。在新的养老保险制度中，退休时个人的所有养老缴费转化成退休年金，具体数额取决于缴费养老金的投资回报率。 瑞典政府也为没有工作能力的个人或死亡人遗属提供养老保险。这些人可享受一般养老保险福利或同收入挂钩的残疾养老保险福利，按照工作能力缺乏程度享受全额老年人养老金或养老金的 3/4、 1/2 和 1/4。 二是医疗和医疗保险。所有年薪高于 6000 瑞典克朗的就业人员，在患病期间均可以获得补助，以弥补收入损失。所有瑞典居民在就医时都可以获得补助。 医疗保险资金来自企业的强制性缴费以及从收入中扣除的个人社会保障缴费。医疗保险开支由瑞典的 18 个郡、两个区和一个特别市承担。郡的最高权力机关是郡 代表大会，郡代表大会每四年选举一次。生活在各郡的就业人员必须缴纳所得税，郡政府从税收中拨出医疗系统的费用以及病人费用的补贴。就医的个人必须每次支付 60 至 300 瑞典克朗的自付费用。领取养老保险金的个人在住院时的自 付费用不得超过养老金的 1/3。 三是双亲保险和家庭政策。在瑞典双亲保险同医疗保险一同进行管理，但双亲保险被视作瑞典家庭政策的一部分。父母在子女出生或收养子女时，因在家照料子女而导致的工资损失可以得到政府补助，父母照顾子女的时间可以按照配额进行调配。按照法律规定，父母各有 30 天配额，剩余 390 天父母可以自行调配。补助金额为以往工资的 80%，补助期限为子女出生后一年。 四是工伤保险。原则上所有居住在瑞典的在职员工及个体工商户都可以享受工伤保险福利。但政府只有在员工未参医疗保险时才发放工伤保险金 。 五是失业保险。上述四种保险制度有很强的普遍主义色彩。但失业保险（ 1934年出台）却正好与之相反。失业保险属于自愿参保加国家补贴模式，这一点也体现在失业保险制度的管理上。同瑞典其它社会保险制度不同的是，失业保险的主管单位不是国家、政府设立的基金或地方社会保险办公室，而是通常同工会有关的互助基金，由国家劳动力市场管理局监督。工会成员必须加入失业基金，而失业基金的成员则不一定必须是工会成员。约 90%的在职员工加入了失业基金。 自愿保险制度的资金部分来自会员费（约占总成本的 7%）。其余来自政府的预算拨款。而劳动力市场援助项目则完全由政府出资。领取收入挂钩福利的失业人员必须在失业前连续 12 个月是该基金的成员，同时必须完成求职登记，愿意每天工作 3 小时，每周工作 17 小时，并且在失业开始前 12 个月中至少工作了 6个月时间。个人主动辞职或拒绝接受合适的工作安排时，其补助领取权将被中止20 至 60 天。失业人员如满足学习一年外加 90 天求职登记，这两项条件即可获得政府的基本福利。 政府出资的基本福利金是每天 240 瑞典克朗。失业人员可连续 300 天领取失业补助（ 57 岁至 64 岁的失业人员为 450 天）。 三、 几点启示和建议 通过对“北欧五国”的学习考察，特别是对瑞典劳动力市场和就业政策以及社会保险制度的了解，我们清楚地认识到，对于中国这样一个人口多、底子薄，经济承受能力较北欧相差甚远的大国来说，北欧现行的就业政策和社会保障制度根本无法照搬，但在许多方面仍不乏值得我们借鉴的经验，给予我们很多启示和建议。 （一）进一步实施积极的劳动保障政策措施。从长远发展看，目前劳动保障工作必须变消极保障为积极保障。应该说，瑞典的劳动力市场和就业政策是由被动保障为积极保障的极为成功的经验。消极的保障仅立足对风险进行 事后补偿，其结果往往不能有效防止失业，而且会使社会成本越来越高。积极的办法是创造新的就业机会，使劳动力市场更加活跃。 针对我国的实际情况，要解决下岗失业人员就业难的问题，除为其提供基本生活保障，享受失业保险待遇外，还应帮助其再就业，预防再失业。借鉴瑞典的经验，应采取的措施是：一是建议国家建立促进就业政策委员会。将目前的国务院再就业工作部级联系会议制度，以立法的形式将其确定下来，在国家层面建立促进就业政策委员会，广泛吸收宏观经济部门以及工会、企业参加，作为制定宏观就业政策和部署推动工作的议事决策机构。 二是尽快建成功能完备的劳动就业服务体系，形成以劳动保障部门开办的职业介绍所为主体，其他部门、社会团体及私人开办的职业介绍机构为补充的多层次就业服务网络。同时，要加强街道（乡镇）、社区劳动保障工作平台建设，完善就业服务功能。三是建立劳动就业培训基地，为失业者提供必要的就业培训。一方面，提高他们的从业能力，帮助他们尽快完成就业的结构性转移；另一方面，也有助于提高整个社会劳动者的整体素质。四是就业指导机构与企业密切合作，相互配合，促进行业之间、地区之间劳动力流动。五是大力发展第三产业，创造就业机会，安臵失业人员。 重点放在发展社区服务业，使更多的下岗失业人员在社区中实现再就业。同时，加快社会化劳务网络的建立。如建立福利服务中心、文化生活服务中心、康复中心等，这样，还有利于实现社会保障的社会化管理。 （二）进一步整合信息资源，实现社会保障的社会化管理。瑞典社会保障的特点是高福利，并带有普通性、强制性和公益性，资金来源主要为税收和企业缴费。多年来，社会保障资金有保证主要得益于先进的管理模式、管理手段，使税收和企业缴费均能收缴到位。在瑞典，人出生后马上赋予其一个号码，无论其走到哪里，发生任何变化，全国 15000 个电 脑系统， 7500 个程序都将随时进行调整，所有政府应收的个人缴费和企业缴费基本不会少缴、漏缴，真正发挥了电脑系统管理的功能，全国各职能部门真正达到了资源共享。而在我国，很难做到，就连市劳动和社会保障局内部的就业与失业、各险种之间都没有做到资源共享，导致已就业人员仍领取失业救济金；各险种缴费人数，缴费基数不一致；瞒报、漏报不申报缴费的现象时有发生。为此，要实现社会保障的社会化管理，必须整合信息资源，必须加快“金保工程”建设，不惜资金投入，建立适应国情、市情、局情的先进的计算机管理系统。据瑞典统计局介绍，该国搞人 口系统网络虽然投资了70 亿瑞典法郎，但通过这个系统，综合效益增长了 300 亿。为此，客观上强调由于资金困难等原因没有建立健全网络系统是片面的，必须加大资金投入，进一步提升管理手段。 （三）进一步提高劳动保障干部综合素质。努力构建的和谐社会，必须提高全民族素质。“北欧五国”经济繁荣、社会和谐，很大程度上取决公民素质。无论我们到哪个部门走访，接待人员都做了充分准备，均采用投影仪为我们介绍和讲解有关情况。瑞典国家社会保险局和恩雪平职业介绍所两个部门的接待人员还专门制定了汇报索引；许多部门还准备好了记录纸和笔 ，备了茶水、水果、咖啡、甜点。在观光时，导游、司机热情服务，有问必答，有求必应，接待人员严谨的工作态度，周到的服务等许多方面非常值得我们借鉴。 也正是由于上述这些体验，更使我们普遍感悟到要使一个国家经济搞得如此发达，社会秩序如此井然，市民生活如此安定，除了管理到位外，主要一点是人要有高素质、高觉悟、来支撑社会生活的方方面面。要真正实现党的十六届四中、五中全会提出的构建社会主义和谐社会，必须在全面提高人的素质上下功夫。我们劳动保障系统站在构建社会主义和谐社会的前沿，全面提高系统内干部职工的综合素质，是 构建和谐的劳动保障大家庭的当务之急。 一是提高干部职工的思想道德素质。道德品质高低是衡量一个人素质高低的重要标志。作为劳动保障系统的干部，最根本的是要践行“三个代表”重要思想，树立“人本服务”的理念，在劳动保障系统进行职业道德教育，通过制定完善各种规章制度等措施，把道德规范同业务工作紧密联系起来。同时，运用各种形式来评价职工的职业道德表现，以树立劳动保障系统职工良好的职业道德风尚。 二是提高干部职工的科学文化素质。文化含量不仅是衡量一个人素质高低的水准，也是衡量一个国家、一个民族的素质水准。 作为劳动保障系统的干部职工，我们既应当学好劳动保障专业知识，提高专业技能；又要学习和掌握相关方面的科学技术文化知识，特别是学习新知识，还要有意识、有目的的提高适应时代要求的多方面的能力。要向书本学、向实践学、向全国先进省、市学，同时也要向世界先进国家学，只有这样，才能开阔视野，增强我们为困难群体服务的本领。 三是提高干部职工的身体健康素质。强健的体魄不仅是个人思想行为的自然物质基础，事业成功的摇篮和幸福生活的源泉，也是反映国民素质和综合国力的重要方面。作为劳动保障系统的干部职工，面对完全是以老人、下 岗失业人员、患病职工等为主的困难群体的服务对象，必须重视调整好心理素质，特别是窗口单位，应注重学习心理知识，不断提高心理素质，做好心理调试工作，以良好的心态搞好服务。只有这样，才能提升劳动保障系统整体素质，构建和谐的劳动保障大家庭。