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现阶段我国政府在 PPP 项目融资模式中的职能与作用研究 摘要：以国家财力为基础进行基础设施建设是世界各国普遍采取的政策，但随着经济的高速发展，对公共基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款显然已远不能满足对公共基础设施建设投资的巨大需求。新型 PPP 项目融资模式可以引进大量的私有资本，从而解决这一矛盾。其中政府对此种模式的成败起关键作用，有必要对政府在这一模式中的作用与职能进行一番探讨。 关键 字 ： 项 目 融 资 PPP 政 府 职 能 基 础 设 施 建 设 PPP(Public-Private-Partemership)，即公共部门与私人企业合作模式是指政府、赢利 性企业和非赢利性企业或组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在此种模式下，政府、赢利性企业和非赢利性企业或组织形成一种多赢的合作模式，使总收益最大化，实现帕累拖最优，即社会效益最大化，这更符合公共基础设施建设的宗旨。 在项目实施过程中，政府主导项目公司的选择和项目的确立，参与成立项目公司，主持招投标，与企业合作共同完成项目融资，而对项目建设，运行管理主要起监督作用，最后接收项目，进行项目移交。与传统基础建设模式下的政府职能和作用比， PPP 模式下的政府职能和角色有如下 特点：首先从资金来源来看，传统模式主要依靠财政支出，而 PPP 模式吸收社会资金；其次，从风险分担程度来看，传统模式承担了几乎所有风险，而 PPP 模式分担部分风险；再次，从收益来看，传统模式没有或者只有少量收益，而 PPP 模式则或者项目设施；最后，从所担任角色来看，传统模式政府担任的是决策者和投资者的角色，而 PPP 模式下担任的是合作者和监督者的角色。从中可以看出， PPP 模式下，实现了政府角色从决策者和投资者向合作者和监督者的转变，扩大了项目资金来源，提高了运行效率，最终对基础设施建设起到了提速的作用。 一 、 PPP 模式下政府的职能和作用 为解决我国政府在 PPP 项目融资模式中存在的问题和不足，同时借鉴国外经验，将政府职能和作用主要分为宏观和微观两大方面。 宏观职能是指国家或者省一级政府的“大”政府为 PPP 项目的实施所发挥的作用和扮演的角色。主要包括降低政治风险、完善法律法规、 PPP 融资模式的推广和人才的培养。 (一 )降低政治风险。政治风险是项目融资首先要考虑和面对的风险，甚至这种风险在某种程度上对项目产生决定性影响。如何规避和降低政治风险自然成为政府首要解决的问题。政治风险可分为两类：一 是国家风险，如政治体制的崩溃，对项目实行国有化等；另一类是国家政治、经济政策的稳定性风险，如税收制度的变更。 (二 )完善法律、法规。 PPP 作为一种合同式的投资方式，涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。因此，政府制定一套完善、完备的相关法律法规建设是此模式顺利，有效运行的基础和前提。 (三 )PPP 融资模式的推广和人才的培养。 PPP 项目融资模式涉及招投标、谈判、融资、监督等诸多过程，程序复杂，专业性强。可以说此种模式的认知度和专业人才的数量和质量是项目顺利建设和 实施的根本和保障。 政府的宏观职能主要是从整体和态度上对采用 PPP 项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障，清除政策，法律等障碍，为此模式的开展和推广护供坚实稳定的宏观环境和氛围。 微观职能是指省一级或者地方政府的“小”政府为PPP 项目的具体实践和操作所负担的责任和进行的支持。主要包括提供支持、进行合作与监督。 (一 )提供支持。首先是经济支持，包括： 1．物质方面支持：保障原材料供应、提供可使用的劳动力等； 2．提供优惠政策：如税收政策优惠、外汇优惠政策、土地使用权优惠政策； 3．最低收益担保： 如约束性长期协议，提供附加收益等。其次是行政支持，包括： (1)减少审批手续，简化审批过程，提高政府效率； (2)成立专项小组或者指定负责项目的主管部门来规范服务，统一思想，协调有关个方面的利益。还有其他方面的支持，如防止他人竞争的保护，对知识产权和其他一些秘密信息的保护，完工和运营方面的奖惩等。 (二 )合作与监督。政府参与 PPP 融资模式，要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色，对企业的营运决策产生巨大影响，有时直接决定企业的决策。 PPP 模式更注重的是合作与信任，几方共同完成 项目，是平等互惠的关系。政府同时还要扮演监督者的角色，一方面是为了保证项目按计划进行融资，如期建设，项目产品的顺利出售，最终完成项目目标。另一方面，可以降低项目风险，保证资金的有效使用，如期偿还债务，避免不必要的经济损失，同时也可以防止项目产品价格过高等问题而产生的民怨，最终实现政府，公司，公众多赢的局面。 政府的微观职能主要是针对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍提供必要的支持和参与问题的解决，从微观和具体环节上保障项目的顺利实施。当然，政府的宏观职能和微观职能也不是泾渭分明的，而是相互渗透和补 充的，在这里此种分类方式是为了分工明确，责任明晰，更快更好的利用 PPP 项目融资模式加快我国基础设施建设。 二、我国政府目前存在的问题和不足 (一 )政府认知不足，领导缺乏重视 PPP 项目融资模式是近几年才发展起来的一种新型融资模式，目前在我国仍是空白，这就造成在我国对此种模式研究不深刻，相关内容普及程度低，政府缺乏必要的了解。同时大部分领导不熟悉其具体内容和操作规范的要领，认为谈判既费时又费力，还要给项目一定的担保和政策优惠，不如传统的贷款或拨款省心，甚至部分领导习惯于建设方的寻租行为 ，因此对 PPP 兴趣不大，这显然减缓了投融资体制改革，也阻碍了 PPP 模式的推广和应用。 (二 )实施背景不完善，实践积累存空白 PPP 模式的由来可追溯至 20 世纪 80 年代，当时英国交通量持续猛增，但又限于政府资金预算的制约，交通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供服务。其长久的私人投资方式积累，融资渠道的多元化，法律法规建设的完整性和适应性，这些客观条件促使新制度的形成。而在我国，仍存在融资渠道单一，缺乏有力的法律支撑，投资体制滞后等诸多问题，同时，至今仍未有项目采取PPP 模式，使绝大部分对此模式 的理解和研究都停留在理论阶段，必然产生理论和实践无法结合，难以形成适合我国采用的具体操作形式和规范。 (三 )职能部门缺位，专业人才匮乏 PPP 模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资、项目融资，需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。广泛运用复杂的金融、财务和法律等方面的知识，专业化机构和人才的支持是项目运作所必须的，而成熟完善的投融资中介服务体系，是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。在我国，虽然也有各种相应的顾问，但其知识水平，业务能力远不能达到要求 ，政府也没有专门的机构和部门来协调和保证项目的顺利实施，甚至没有对应的负责机制和官员，造成责任分工不明确，无法及时解决项目出现的问题。至于人才更是严重的缺乏，甚至没有人精通此模式的完整操作过程，更谈不上真正的专家级人才了。 (四 )中央政府动作缓慢，地方政府态度消极 国家政府一直在进行投融资体制改革，但过程漫长，效果不明显，还经常出现反复，而且有人担心 PPP 的运用会导致国家对基础设施项目控制权的丧失，还有人担心把基础设施给私人投资建设和经营会带来一些敏感的社会问题，如项目使用费用老百姓是否能承受 等。中央政府需要稳定，而地方政府一怕麻烦，二怕万一失败负担责任，造成领导冷漠，其他人员不积极。 三、建议及解决办法 从法律层面上讲，加快立法进程，甚至可以参照国外立法模式针对某一具体项目进行专项立法。这就要求一方面，借鉴国外成功经验并结合我国具体国情积极进行论证，修正。另一方面，积极稳健的进行项目试点，在具体项目的实施过程中建立和完善法律法规。作到大胆设想，小心论证，加快我国项目融资的法律体系建设。 从政府制度层面上讲，要保证项目的顺利进行就要求政府首先要保持政权和体制的相对稳定性， 避免改革的冒进性和大起大落。其次要保持政治、经济政策的稳定性和连续性，落实科学发展观和可持续发展。 从人才培养层面上讲，一方面委派专业人士到国外参与实践和进行理论学习，通过国外的先进理论和成功经验来提高我国 PPP 模式的研究和开展；另一方面积极加强国内教育和人才培养，促进项目融资的学科建设，实现人才的本土化培养和提高。 从模式推广层面上讲，政府要加强宣传力度，使各部门及社会各界对 PPP 项目融资模式有个完整的认识，从而为项目融资提供较好的外部环境。再次，进行项目试点，通过具体实施发现问题和解决问题实现在 实践中的经验积累和完善，并以此为模板进行全面的推广。 总体说来，就是要积极进行实践，在实践中发现和解决问题，通过试点掌握一整套行之有效的具体操作办法，做到以点带面，全面提高此模式在我国基础设施建设中的作用、增加应用范围和加快应用速度。