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社会政策 研究 在 国内 的 兴起 罗婷 ① 厦门大学公共事务学院,福建 厦门 361005 摘要 : 20 世纪 90 年代,我国对社会政策的研究逐渐兴起,学界涌现大量的研究文献 。 本文对我国的社会政策的相关文献进行回顾和梳理, 从 社会政策的概念界定、社会政策的特点、社会政策与公共政策的关系以及我国社会政策研究的现状 探讨 社会政策研究在国内的兴起 。 关键词 : 社会政策 国内研究 现状 社会政策这一名词源自 1873 年由德国 新历史学派的经济学教授所成立的社会政策学会,迄今已有 140 年的历史,在这 100 多年里,社会政策不断地发展、成熟,已经成为了一门独立的社会学学科。我国社会政策的研究起步较晚, 20世纪 90 年代以来的中国社会正在进行着巨大而迅速的转型,而在经济快速发展的同时,由于发展速度快、发展过程中的不平衡所带来的新的社会问题也给我们提出了一个挑战,人们对社会问题的关注使得社会政策的研究逐渐成为热点,社会政策的研究迎来了春天。 一 、 社会政策的概念界定 社会政策研究至今,部分学者尝试对社会政策进行概念上的界定,但学术界对社会政策的定义仍然没有达成一个共识,“甚至相当一部分人放弃从定义角度诠释这个概念 ,转而直接研究社会政策的基本主题 ”。 ② 改革开放之后的一段时间里,我国关于社会政策的文章大多是摘译自国外期刊,而最初试图给社会政策下定义的学者 —— 孙廷华在其 1986 年发表的《从社会学的角度看上海市人口的合理分布 —— 兼论社会政策的内涵和指导原则》一文中指出:“社会政策可以分为广义和狭义的两种解释。广义的社会政策是指在一定历史条件下,统治阶级在社会各领域中制定的用以维持其阶级统治的所有政策① 罗婷 , 女 , 1991 年生,福建 龙岩人,厦门大学公共事务学院研究生 。 ② 杨团 .社会政策的理论与思索 [J].社会学研究 ,2000,04:17. 的总和,当然也包括经济政策。狭义的社会政策是一种区别于经济政策而在经济活动以外领域里发挥作用,与经济政策密切联系,在社会生活领域里发生影响的政策。” ① 暂且不 说这一概念与如今有何区别,细读孙廷华关于社会政策的解释便能发现,他做出的定义与前苏联众学者的看法相差无几,其对广义和狭义社会政策的划分更是与前苏联社会学家沃尔科夫大同小异。 在这之后,姜晓星在 1992 年发表的《论我国社会政策的传统模式及其转变》也许是我国学者将社会政策作为一个整体进行研究的最早文献。她在这一篇论文中对社会政策做出了概念上的界定,认为“社会政策是一个国家的政府为实现其特定的发展战略,在处理各种社会问题、促进各项社会事业发展方面所采取的基本原则和措施。”尽管这个界定在今天看来过于宽泛,并未指出社 会政策的特征,但在我国社会政策研究中是一个不小的突破。 张敏杰认为,“社会政策是一个政党或国家为实现某个历史时期的路线、任务,达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则”。 ② 梅建明提出“社会政策不仅仅是一种思想,而且还是一种制度化的安排,是一种针对社会问题的集体行动。” ③ 上述两种观点确立了国内学者理解社会政策内涵的两种取向,即“规则说”和“行动说”。 ④ 后来的学者在这一基础上对社会政策的内涵进行进一步的深化和发展,吴忠民认为“所谓社会政策,是指以公正为理念依据,以解决社会问题、保证社会成员的基 本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的,以国家的立法和行政干预为主要途径(但不是惟一途径)而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。” ⑤ 李迎生将社会政策界定为“国家或政府为实现公正、福利等特定的社会目标而制定的,是各种法律、条例、措施和办法的总称。它主要以弱势群体为对象,以再分配为基本手段。” ⑥ 这些学者的定义带有“规则说”的色彩。而杨团将社会政策概括为一定时期、一定区域内的各种社会力量为解决社会问题的协调的成果。 ⑦ 关信平认为“社会政策是政府为了满足基本民生需要 ,调节社会① 孙廷华 .从社会学的角度看上海市人口的合理分布 —— 兼论社会政策的内涵和指导原则 [J].社会科学 ,1987,02:37-42. ② 张敏杰 . 社会政策及其在我国社会经济发展过程中的取向 [J]. 浙江社会科学 , 1999, 6: 015. ③ 梅建明 . 社会发 展与社会政策 [J]. 哲学动态 , 1999, 09: 16. ④ 徐道稳 . 社会政策的四维视角 [J]. 社会科学研究 , 2005, 3: 114. ⑤ 吴忠民 . 从平均到公正 : 中国社会政策的演进 [J]. 社会学研究 , 2004, 1: 75. ⑥ 李迎生 . 社会政策与社会和谐 [J].教学与研究 ,2005,12:13-18. ⑦ 杨团 . 社会政策的理论与思索 [J].社会学研究 ,2000,04:24. 财富分配、维护社会公 平和社会稳定而在各项社会事务方面行动的总和。” ① 这些学者的定义偏向于“行动说”。总结我国学术界对社会政策的定义,“一般而言,社会政策被看作为一种主要是政府及社会组织如何处理社会问题的社会行政(公共治理)、一种同社会福利直接相关的利益配置和不同社会结构之间的互动关系,以及一种同经济手段或经济政策相呼应的国家政策,其目的是协调不同阶层或不同利益团体之间的关系,以减少社会冲突,增强社会团结。” ② 通过上述学者对社会政策的定义,我们可以总结出,广义的社会政策是以政府为主导的各种社会力量为了解决社会问题、增进社会福利 、满足社会需要、促进社会发展而采取的一系列有关于社会事务的行动。 社会政策的定义指出了社会政策的主体、目的,那么它作用于何处?也就是社会政策的具体内容关系到哪些领域呢?关信平认为社会政策的领域“涵盖了社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策、针对专门人群的社会政策体系。” ③ 这种说法只能算狭义上的社会政策,但是比较符合我国社会政策理论研究与现实实践的现状,也就是我国目前比较关注并急需解决的热点问题。吴忠民指出,“社会政策的具体内容应当包括:社会救助、救灾、社 会保险、医疗卫生服务、就业、妇女儿童保护、性别平等、种族 (民族 )平等、老年人权益、房屋住宅、劳资关系、劳动者工作保护条件、人口政策、婚姻家庭保护、残疾人福利保障、孤儿扶养、退伍军人优抚与安置、职业训练、义务教育政策,等等。” ④ 这一界定更加广泛,但这些具体内容过于杂乱无章。关于这一点 本文 更为认可李秉勤和贡森的说法,他们认为社会政策的内容涉及“社会服务领域的政策及管理实践(包括社会保障、医疗、教育、就业、社区照顾和住房等)、各种社会问题(包括犯罪、残疾、失业、老龄化问题等)的防治措施,关于社会弱势群体(包括农 民工群体、城市下岗职工群体、流浪乞讨群体等)的特殊政策。” ⑤ 这一界定有条理的将社会政策的作用领域进行了归纳,并且涵盖了当前社会政策所包含的所有内容。 ① 关信平 . 改革开放 30 年中国社会政策的改革与发展 [J].甘肃社会科学 ,2008,05:8. ② 熊跃根 . 社会政策的比较研究 : 概念 , 方法及其应用 [J]. 经济社会体制比较 , 2011,3: 18. ③ 关信平 . 社会政策概论 [M]. 高等教育出版社 , 2004,18. ④ 吴忠民 . 从平均到公正 : 中国社会政策的演进 [J]. 社会学研究 , 2004, 01. ⑤ 转引自李迎生、孙平 . 进展与分歧 :近年我国社会政策研究述评 [J]. 社会学 .,2007,06. 二 、 社会政策的特点 (一)以政府为主导 纵观社会政策的产生和发展历程,政府在社会政策的推行和发展中都有着举足轻重的地位。 1601 年英国颁布《伊丽莎白济贫法》被视为社会政策的最早的实践,这是政府以立法推动社会政策的发展。而社会政策这一概念的提出就是为政府干预经济生活影响再分配的合理性提供依据的,政府在其中的地位不言而喻。 20 世纪 40 年代,西方社会政策发展到福利 国家阶段,“‘福利国家’的制度和政策设计实际上为国家政策和个人福利之间的关系设定了一个相对稳定的大框架”,“政府和社会要做的事似乎就是将福利国家的既定政策通过各种社会福利计划与相关服务具体地落实到每一个公民身上。” ① 自此,提供社会福利成为政府的一项社会职能,政府作为福利供给的责任主体承担了为其公民提供综合而普遍的福利的责任。此后,由于 20 世纪 70 年代的经济危机,福利国家的基本理念受到冲击,政府在社会福利中扮演的角色受到了质疑,进而“福利多元化”成为时代的主流,除了政府以外,非营利组织、社区等不同主体也加入到 福利提供中来并相互分工优势互补,但政府在福利多元化中依然处于主要地位,在社会福利领域中发挥主导作用,对社会政策体系的全局把握起到重要作用。 (二)以社会问题为导向 蒂特马斯说:“政策一词有着行动取向和问题取向的意思。”蒂特马斯还指出:现代社会科学学科的发展涌现出“那么多”的以“社会”命名的学科,“其实,这个追求‘社会’的潮流多半是出于对经济学家、政治哲学家、试验心理学家,以及社会学家过去所营造的各种愚不可及的人为的社会模型的一种反动”。 ② 所以,一项社会政策产生往往源于对解决过去的社会所不能解决的问题的需要。 正如英国《伊丽莎白济贫法》的颁布是为了解决 19 世纪下半叶英国由于工业革命所带来的诸如失业、贫困等社会问题;我国的医疗保险改革中所实行的各项政策是为了推倒“看病难、看病贵”这一新的“三座大山”之一。我国目前对于社会政策的研究大多也是从当前社会存在的具体问题出发,从现象到根源层层深入地进行分析,并试图找出可行的解决方法,而社会政策正是在解决社会问题的实践① 唐钧 . 社会政策学导引 [J].社会科学 , 2009,04:74. ② 转引自唐钧 . 社会政策学导引 [J].社会科学 , 2009,04:78. 中逐步发展起来的。随着社会的不断发展,社会问题也随之涌现,因此社会政策也处于一个不断发展变动的过程中。 (三)以公正为理念 蒂特马斯指出:“社会科学 —— 特别是经 济学和社会学 —— 明显不是‘免除价值’的,永远也无此可能。”“以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”“在社会福利体系之内,人们无法逃避各种价值选择。” ① 社会政策建立在一定的价值理念之上,并且社会政策的内容受价值理念的影响。而社会政策发展至今,便一直与公正这一基本理念依据相伴随。早期的社会政策主要围绕工业革命所带来的贫困问题展开,目的是为了减小收入分配方面的不平等;福利国家阶段,社会政策研究政府对社会生活的干预以避免自由市场经济造成的不公平。社会政策的目标之一是化解社会矛盾与冲突,其中必然牵扯到利益矛 盾,可以说,社会矛盾是利益关系矛盾冲突的反映。“现代公正理念是建立在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上,强调给每个人以所应得。” ② “每个人所应得”,其实质就关系到利益问题,并且公正 是一定社会物质生活条件下多数人可以认同的利益关系,是被认为正当的利益关系,是社会利益关系的一定平衡。 由此,化解社会矛盾需要坚持公正,社会政策不能偏离公正。 作为一种基本理念或理想,要使其成为一种社会现实,需要通过特定的制度或政策体系等中间环节。“社会政策以促进社会的公平与正义作为理念基础和奋斗目标,其在使公正理想变成公正现实方 面发挥着桥梁或中介的作用。” ③ (四)以社会发展为目标 尽管学界对社会政策的概念界定存在分歧,但大多数学者对于社会政策的目标基本持一致的态度。吴忠民指出社会政策的基本目标是“重视社会的全面进步、重视社会质量的不断提升。” ④ 杨团将社会政策的目标分为短期目标和长期目标,短期目标上:稳定、效率和再分配,长期促进社会公正目标:可持续、抵御风险和其不确定性的机制 , 以及政策的实施能力和内在机制。 ⑤ 关信平认为社会政策的目标是“满足基本民生需要 ,调节社会财富分配、维护社会公平和社会稳定”。① 转引自唐钧 .社会政策学导引 [J].社会科学 ,2009,04:76. ② 约翰·罗尔斯 .正义论 . 中国社会科学出版社 ,1988 年版 ,1. ③ 李迎生 . 社会政策与社会和谐 [J].教学与研究 ,2005,12:13-18. ④ 吴忠民 . 从平均到公正 : 中国社会政策的演进 [J]. 社会学研究 , 2004 (1): 75-89. ⑤ 杨团 . 中国社会政策演进 , 焦点与建构 [J]. 学习与实践 , 2007 (11): 79-88. ① 唐钧则创新地提出现阶段我国社会 政策目标应从“克服贫困”转变到“消除社会排斥”,他认为“社会排斥常常是游戏规则的缺陷造成的。而社会政策研究的目标就是要找出规则的不完善之处,修订游戏规则,使之尽可能地惠及每一个社会成员,从而使政策的结果趋于更合理、更公平。” ② 上述学者对社会政策目标的表述不全然相同,但实质上已经达成了共识,即通过资源的再分配来协调不同的阶层或者利益团体之间的关系,以减少社会冲突,促进社会公平,增进社会福利。 三 、 社会政策与公共政策的关系 关于社会政策与公共政策的关系,学术界有 以下三 种不同的观点: 第一种观点认为社会政策与公 共政策是相同概念的不同表述,并没有本质上的区别,广义上的社会政策就是公共政策。还有学者认为,社会政策与公共政策只是由于英美两国不同的学术背景造成的。 第二种观点认为社会政策是公共政策的一部分。如英国学者梅志里把社会政策定义为“影响市民福利的公共政策”,同为英国 社会政策学者 迈克尔 · 希尔 在其 2003 年出版的《理解社会政策》一书中 把社会政策定义为 “ 影响公共福利的国家行为,是有关社会部门或社会服务的国家政策。 ” 第 三 种观点认为社会政策和公共政策是并列而又相互交叉的学科领域。“社会政策是社会新创造的一种社会公共物品, 从这个意义上讲,社会政策与公共政策是可以并列的。”尽管杨团提出,“从研究取向看 ,它们之间的区别往往只是用词不同 ,发展趋向类同。例如,„„其研究主体都不能仅限于政府 ,目前对社会资源的分配与再分配 ,对社会地位、权利的再分配带来改变和影响的不仅有政府的活动 ,也有其它社会组织的活动 ,包括以非营利组织为主体的第三部门的作用等等”, ③ 但是第三部门等其他主体在公共政策和社会政策中的地位和所起的作用是不一样的,公共政策的决策者只能是政府,其他主体只能间接影响政府的决策,而社会政策中,第三部门可以直接制定相关的政策来影响社会需求和福利。 总结上述 三 种代表性观点, 本文 认为第 三 种观点比较符合当前社会政策发展的趋势。从概念界定上,詹姆斯· E·安德森( James E.Anderson)认为“公共① 关信平 . 改革开放 30 年中国社会政策的改革与发展 [J].甘肃社会科学 ,2008,05:8. ② 唐钧 . 社会政策的基本目标 : 从克服贫困到消除社会排斥 [J]. 江苏社会科学 , 2002, 3: 41-47. ③ 杨团 . 社会政策研究范式的演化及其启示 [J]. 中国社会科学 , 2002, 04. 政策是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的;公共政策是由政府机构或政府官员制定的政策。”根据这一定义,凡是由 政府机构做出的政策都属于公共政策。第一种观点是从政策所影响的范围来界定的,对“社会”一词的理解带有地域的看法,公共政策在全社会范围内都会产生影响,所以这里的“社会政策”其实可以理解为“影响社会的政策”。 就范畴而言,公共政策远远大于社会政策,社会政策所研究的社会保障政策、医疗卫生政策、劳动就业政策、公共教育政策、住房政策等领域都受到政府的干预,而除了社会政策,公共政策还涉及到经济政策、外交政策、国防政策等方面。而第二种观点的支持者更多强调的是公共政策概念中政府的主体地位,即制定并执行公共政策必须由政府来完成 。这一观点只看到了二者交叉的部分,即社会政策和公共政策中由政府所做出的决策,但忽视了社会政策中其他政策提供主体所发挥的作用,非营利组织、企业也可以是社会政策的提供者,通过组织的决策影响社会成员的福利。 第 三 种观点看到了社会政策主体相较于公共政策主体的多元性。相对于公共政策而言,社会政策的主体更加宽泛,政府只是社会政策中最重要的主体而非唯一主体,非营利组织、社区甚至个人也能制定和实施社会政策,进而对社会需求和福利产生影响。黄晨熹在对梅志里的界定方式进行修订的基础上,结合其他学者 (包括蒂特姆斯 )对社会政策的论述 ,提出一个修订后的社会政策的界定方式,并进而厘定它与公共政策之间的边界。(图 1) ① ① 黄晨熹 . 社会政策概念辨析 [J]. 社会学研究 , 2008,04. 四 、 我国社会政策研究的现状 及 不足 虽然我国的社会政策研究起步较晚,至今仅有二十几年的历史,但学者对社会政策的认识不断加深,这一领域的知识也不断丰富,取得了一定的成果。目前,我国社会政策研究可分为以下两个个方面。 从社会政策的功能角度出发,着力于当前社会问题的解决。前文提到社会政策带有问题导向的特点,这一特点也可从国内社会政策研究文献中窥得一二。迄今为止,国内文献很大一部分倾向于解决我国社会转型所带来的社会问题,尤其是 民生问题,这不仅与社会政策的目标 —— 解决社会问题相关,还与我国目前所处的社会政策阶段紧密相连。景天魁依据中国社会政策自身的成长状况将其划分为三个阶段,我国的社会政策从“从属于经济政策”发展到如今“与经济政策相互并立、相互协调” ① ,并还处在自身完善与独立性的形成过程中,由此,当前的社会政策在一定程度上仍然是进行资源合理配置的再分配机制,作为解决经济发展过程中出现的社会问题的工具而存在。在此基础上,我国的社会政策研究文献涉及了社会政策的各个领域,从各领域所出现的社会问题出发,研究这类社会问题产生的背景和现状、社 会政策对这一问题的作用意义、当前社会政策的局限① 景天魁 . 论中国社会政策成长的阶段 [J]. 江淮论坛 , 2010, 4: 5-10. 性以及提出相应的对策建议, 在社会保障、医疗卫生、教育、就业、住房等方面取得了有价值的研究成果,推动了社会问题的解决,造福了人民群众。 从社会政策的阶段划分角度出发,研究我国社会政策的演变。范明林从主流价值取向的阶段性变化分析我国社会政策的历程,他认为我国的社会政策由身份制下的官本主义、就事论事的事本主义逐渐转向民本主义和人本主义。 ① 吴忠民以公正理念作为切入点,认为社会政策的完善和体系化是公正理念及规则得以丰富、完善的结果,由此将我国的社会政策划分为两个阶段。改革 开放前,我国的社会政策奉行的是朴素的平等理念、平均主义的行为方式,这一时期的社会政策具有非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征;改革开放以后,由于现代的公正理念逐渐形成,我国的社会政策日益趋向于体系化、规范化。 ② 关信平依据经济体制改革和市场化背景将社会政策分为三个阶段,并详细梳理了每一阶段的社会政策。 ③ 而景天魁则批判了这一阶段划分方法,他 认为社会政策的成长不能依据它的某些外在条件,而要看它本身的独立性和完整性的形成情况,并依据中国社会政策自身的成长状况将其划分为三个阶段,我国的社会政策从“从属于经济政 策”发展到如今“与经济政策相互并立、相互协调”,在经过一个较长的并立阶段以后,有望处于主导地位,那将是社会政策成长的更高阶段。 ④ 这些学者 从不同的角度探讨我国 社会政策 的 演变 历程,具有一定的参考价值,为我国社会政策认识的深化提供发散性的视角。 就我国社会政策研究而言,尽管涌现了大批的研究成果,但仍然存在某些缺陷。一方面, 社会政策的基础理论研究 比较薄弱,学者将更多的注意力集中在不同社会政策领域具体问题的研究中;另一方面,对社会政策的关注主要是政策制定方面,即对社会问题建言献策,对社会政策的执行、评估、监控等环节研 究较少,尚未形成一个完整的社会政策系统。 ① 范明林 . 从社会政策的过程观谈社会政策的价值取向 [J]. 社会 , 2002, 2: 010. ② 吴忠民 . 从平均到公正 : 中国社 会政策的演进 [J]. 社会学研究 , 2004 (1): 75-89. ③ 关信平 . 改革开放 30 年中国社会政策的改革与发展 [J]. 甘肃社会科学 , 2008 (5): 8-12. ④ 景天魁 . 论中国社会政策成长的阶段 [J]. 江淮论坛 , 2010, 4: 5-10. 参考文献: 1. 约翰·罗尔斯 . 正义论 . 中国社会科学出版社 . 1988 年版 . 2. 范明林 .从社会政策的过程观谈社会政策的价值取向 [J]. 社会 , 2002, 2: 010. 3. 关信平 .社会政策概论 [M].高等教育出版社 , 2004 年版 . 4. 关信平 .改革开放 30 年中国社会政策的改革与发展 [J]. 甘肃社会科学 , 2008, 05:8. 5. 黄晨熹 .社会政策概念辨析 [J].社会学研究 , 2008,04. 6. 景天魁 . 引致和谐的社会政策 —— 中国社会政策的回顾与展望 [J]. 探索与争鸣 , 2008 (10): 15-19. 7. 景天魁 .论中国社会政策成长的阶段 [J]. 江淮论坛 , 2010, 4: 5-10. 8. 姜晓星 .论我国社会政策的传统模式及其转变 [J]. 社会学研究 , 1992, 1: 70-79. 9. 李迎生 .社会政策与社会和谐 [J].教学与研究 , 2005,12:13-18. 10. 李迎生、孙平 .进展与分歧 :近年我国社会政策研究述评 [J].社会学 , 2007,06. 11. 梅建明 .社会发展与社会政策 [J].哲学动态 , 1999,09:16. 12. 孙廷华 . 从社会学的角度看上海市人口的合理分布 —— 兼论社会政 策的内涵和指导原则 [J]. 社会科学 , 1987,02:37-42. 13. 唐钧 . 社会政策的基本目标 : 从克服贫困到消除社会排斥 [J]. 江苏社会科学 , 2002, 3: 41-47. 14. 唐钧 . 社会政策学导引 [J].社会科学 , 2009, 04:74. 15. 吴忠民 . 从平均到公正 :中国社会政策的演进 [J]. 社会学研究 , 2004,01. 16. 熊跃根 . 社会政策的比较研究 :概念 , 方法及其应用 [J].经济社会体制比较 , 2011,03. 17. 徐道稳 . 社会政策的四维视角 [J]. 社会科学研究 , 2005,3:114. 18. 杨团 . 社会政策的理论与思索 [J]. 社会学研究 , 2000,04. 19. 杨团 . 社会政策研究范式的演化及其启示 [J]. 中国社会科学 , 2002,4:134. 20. 杨团 . 中国社会政策演进 , 焦点与建构 [J]. 学习与实践 , 2007 (11): 79-88. 21. 郁建兴 , 何子英 . 走向社会政策时代 : 从发展主义到发展型社会政策体系建设 [J]. 社会科学 , 2010, 7: 19-26. 22. 张敏杰 . 社会政策及其在我国社会经济发展过程中的取向 [J].浙江社会科学 , 1999,06. 作者联系方式 地址:福建省厦门市思明 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